El exceso de normas y condiciones
del PGOUM vigente y la anquilosada y engorrosa tramitación de cualquier
desarrollo y, aun más, de cualquier modificación por justificada que estuviese,
frenaron su eficacia y limitaron su capacidad de respuesta y mejora. Cientos de
modificaciones puntuales y un desconocido sin número de iniciativas y propuestas sin prosperar
podrían atestiguarlo. El Preavance se hace eco de ello y anuncia su intención
de superarlo utilizando tres tipos de estrategias interrelacionadas la de
limitar los contenidos del Plan.
Limitación de contenidos
El Preavance habla expresamente de limitar
sus determinaciones al mínimo legalmente exigible; limite que encuentra en lo estructurante
(más lo que pudiese resultar de legislación o normativa sectorial). Con ello, y
so pretexto del planeamiento continuo y la flexibilidad lo que realmente hace
es delegar en otras figuras la fijación de condiciones detalladas y, lo que es más, la posibilidad de
modificarlas con procedimientos simplificados de competencia exclusiva
municipal. Planteada así, esta auto-limitación de contenidos disminuiría la
necesidad de una interminable lista de futuras modificaciones de Planeamiento.
Podría ser bueno en casos puntuales, hoy ahogados por tediosos procedimientos
urbanísticos. Pero sería mucho menos bueno, e incluso negativo, si se
extendiese a actuaciones de mayor calado dejándolas fuera de los mecanismos de
garantía regladas de transparencia, participación y control.
Podríamos comprender las intenciones
del Preavance, e incluso asumir que el Plan sabrá evitar los riesgos de delegar
en las ordenanzas cosas que deberían tener los niveles de estabilidad y
garantía de un Plan. Pero aun así pensaríamos que el problema de la limitación
está mal o al menos incompletamente planteado.
La limitación, la restricción de
contenidos, no es cuestión de un imperativo legal y tampoco es cuestión de
eficacia procedimental. Es un tema más profundo y más de fondo.
Por muchos y en muchos casos
equivocados motivos, los planes generales han ido cargándose de contenidos
híper detallados que cristalizan, o reducen extraordinariamente el rango de
posibles iniciativas y respuestas proyectuales. Cosifican un resultado
determinista pormenorizado, sustentado en unos supuestos de futuro a los que se
concede muy poco margen de cambio; de tal modo que, de seguridad en seguridad,
caminan hacia el error aherrojados en su escaso margen de maniobra. Los planes
generales dejaron de serlo -de ser generales- al profundizar en lo particular. El
PGOU97 de Madrid fue uno de ellos. Curiosamente las razones con la que se
justificó ese adentrarse en lo particular se parecen a las que hoy se dan para
lo contrario. Se pensó que, cómo los
instrumentos de planeamiento son (eran) engorrosos y lentos, lo que detallase
el Plan no tendría que resolverse después. Los plazos y dificultades de
tramitación que entonces sirvieron para incluir en el Plan demasiadas determinaciones
pormenorizas sirven hoy para sacarlas del Plan.
No interesa ese rigodón de ida y
vuelta. Interesa, recuperar la etiqueta General, incorporando solo contenidos
verdaderamente generales; contenidos que tienen que ver con estabilidad espacio
temporal, con permanencia y vigencia socio-cultural, con sostenibilidad medio
ambiental...
No cabe hacer aquí una lista de ‘contenidos
generales’, pero si apuntar una lista de condiciones necesarias con las que
confrontarlos, para excluir los que no cumplen.
Condiciones básicas necesarias
Serían condiciones básicas:
-
Estar
directamente relacionados con la construcción, uso, eficacia, disfrute o
apropiación de los elementos clave del medio urbano y territorial.
-
Tener
voluntad y motivos para permanecer sin cambios durante la vida útil esperada
del documento.
-
Favorecer
el uso y disfrute libre y democrático del medio urbano y del territorio;
asegurando o colaborando con un mayor bienestar individual y colectivo.
-
Facilitar
un mayor grado de satisfacción con las condiciones de utilización del tiempo y
los recursos, incluyendo como recurso básico la ciudad existente.
Fuera de estas condiciones básicas
se estaría hablando de temas sectoriales.
Inclusiones
De los que cumplan esta condición,
serían contenidos del Plan General los que:
-
Definen
y organizan la estructura permanente del territorio.
-
Afectan
objetivamente a la calidad medio ambiental y velan por el confort y calidad
espacial del medio urbano.
-
Atienden
a la sostenibilidad del conjunto.
-
Buscan
optimizar el saldo de externalidades (evitan las negativas; favorecen las
positivas) derivadas de la implantación de infraestructuras, usos, elementos o
actividades singulares de gran escala, públicas o privadas.
-
Garantizan
la habitabilidad duradera y básica de las viviendas y el correcto alojamiento y
funcionamiento ambiental de las actividades.
-
Propician
la existencia de espacios (públicos)y edificios para la más amplia gama viable de
modos reglados y espontáneos de apropiación o disfrute.
-
Aseguran
la continuidad y preservación de elementos del patrimonio.
-
Vigilan
y aseguran que las futuras actuaciones cumplen con las determinaciones generales.
-
Establecen
los procedimientos y/o protocolos (o no necesidad de ellos) para desarrollar,
precisar, detallar y/o ejecutar lo no contenido en el Plan General, o para
resolverlo de modo alternativo, en su caso.
El filtro para decidir qué
contenidos cumplen o no estos criterios debe ser tan exigente y riguroso como
razonado y objetivo. Los contenidos que no atiendan al esos criterios, (o a los
que en su lugar se determinen) no deben formar parte de un Plan General.
Deliberadamente, esta lista no
incluye el que ha venido siendo uno de los principales pilares del
planeamiento: fijar los contenidos necesarios para determinar valores
hipotéticos de suelo, en todo caso y en cualquier emplazamiento. Esa exigencia,
que introduce en los planes requisitos de regulación inmobiliaria, ha forzado al
alza los contenidos, y les ha obligando a decir más de lo que la lógica
requiere y la prospectiva y la teoría urbana permiten.
Este tema ha sido clave en la larga
historia de cambios y ajustes de la Ley del Suelo; la que, por razones de
valoraciones y repartos, y a su servicio, más directamente ha ido definiendo
las figuras de planeamiento y sus contenidos. Este sería otro debate.
Pero como el cumplimiento de la Ley
es obligado y como la Ley es la que es, los contenidos del Plan deberán incluir
todo lo quela Ley manda.
Exclusiones
Amén de eso, en particular y sin
pretensión de mencionar todos los casos, no serían contenidos generales:
-
Los
contenidos detallados que ya están recogidos en la LOE o que están o deban
estar regulados por legislación o normativa sectorial o especializada .
-
Los
desarrollables mediante otras ordenanzas.
-
Los
vinculados a aspectos coyunturales o susceptibles de rápida evolución
tecnológica (que deberían incluirse en lo que dicen los párrafos anteriores).
-
Los
basados en gustos, fijaciones o preferencias formales de quien redacta o
aprueba, susceptibles de evolución o confrontación cultural.
-
Los
que implican imposición voluntarista de pautas de comportamiento, o de uso o
apropiación del espacio.
-
Los
que pueden encomendarse, con protocolos de garantía y participación, a momentos
posteriores en el tiempo.
El Preavance refleja bien algunos de
estos criterios; otros los incumple; y otros le son ajenos. El Avance debería
explicitarlos y ser más riguroso en su aplicación.
Bernardo Ynzenga
Acha octubre
2012
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