IDEAS PARA LA REDACCIÓN DEL NUEVO PGOU DE MADRID.

1. EL instrumento del Plan General y características del mismo.

Es necesario, para poder plantear algunas líneas estratégicas que orienten la revisión, examinar primero las características del propio planeamiento urbanístico que precisa Madrid.

La convergencia entre la  tradición anglosajona y la continental que define  actualmente el Planeamiento y la necesidad de poner coto a las “modificaciones puntuales” como mecanismo espurio de introducir flexibilidad, parecen abogar por un planeamiento urbano de mayor sencillez, más rápido de redactar y  de revisar que distinga entre los aspectos estructurales o estratégicos, de carácter vinculante, y el resto de las determinaciones (por ejemplo, los usos del suelo o las intensidades concretas de los usos en ámbitos de desarrollo no estratégicos, así como las tipologías edificatorias).

El Planeamiento Estructural contendría el conjunto de aquellos aspectos, además de la regulación de las áreas sobre las que no existe controversia (las zonas consolidadas estables, v.g.). Y el Planeamiento Operativo definiría a menor escala y en el momento oportuno (cuando existiesen acuerdos y recursos) las ordenaciones de detalle.

Es necesario también la reducción y simplificación de las Normas del Plan cuya estructura proviene del Plan del 85 y sus contenidos incluso de las O.O.M.M. de 1972, renunciando a tratar con la misma intensidad e instrumentos todos los territorios, optando más bien por una metodología que considere específicamente las distintas  situaciones en la ciudad y separando la regulación, delos usos, de las tipologías edificatorias.

2. Falta de Estrategia Territorial/ Modelo territorial

No existen ni planes ni directrices territoriales de ámbito regional o metropolitano. Esta situación, ya planteada por el PGOUM/97 no ha cambiado. Si bien es cierto que las necesidades sectoriales han dado lugar a Planes y Programas de ámbito regional con una gran capacidad de intervención (Plan de Cercanías, Plan de Metro, Plan de Carreteras, Plan de Infraestructuras Logísticas, Plan de Intercambiadores, etc.) que como resultado conforman un modelo territorial polinuclear,  fragmentado y disperso.

Las actuaciones públicas que afectan al modelo territorial se ha caracterizado por responder más a los intereses, necesidades y oportunidades propias de la rama de la Administración que los ejecuta que a la lógica de la ciudad.

3. Cambio de Modelo de ciudad

El modelo físico propuesto por la ordenación del plan del 97, en el marco de las redes arteriales existentes y propuestas, intenta romper con el modelo radioconcéntrico que desde antes de Bidagor se defendía para Madrid y esboza una ciudad polinuclear con la incorporación de las Centralidades de los nuevos desarrollos, proponiendo la prolongación de la Castellana y el desplazamiento de la centralidad más nuclear hacia el norte.

Este cambio en el modelo, de radioconcentrico a polinuclear, que se encuentra en la actualidad a medio ejecutar, hace en este momento de Madrid una ciudad que, aunque bastante acabada en la Almendra Central, resulta en el conjunto de su periferia fragmentada, dispersa y con un considerable stock de suelo vacante, no habiéndose alcanzado los proyectos de nuevas centralidades.

Es necesaria una nueva definición del proyecto de Modelo de Ciudad más acorde con los valores de hoy. Sería conveniente homogeneizar la densidad en toda la ciudad: bajar densidades en el centro con programas de nuevos equipamientos y espacios libres, a la vez que construir viviendas sociales en los equipamientos vacíos de los PAUs densificando algunos de ellos; reestudiar los nuevos desarrollos, tanto urbanizados y no edificados como no urbanizados (Desarrollo del Sureste) en el sentido de ampliar, incluso promoviendo un cambio de marco legislativo, el suelo ocupado por los usos residenciales, aumentando las densidades y bajando las alturas de los edificios y estudiar la fragmentación de los mismos.

4. Cambio de ciclo económico

La magnitud de los proyectos ha ido creciendo, hasta el año 2007, a favor de las facilidades crediticias, con el crecimiento de las empresas inmobiliarias, a las que se incorporaron instrumentos de inversión colectiva, bancos, fondos, etc. Con la restructuración del sector debido a la crisis habrá que replantearse la magnitud de los nuevos proyectos e incluso de algunos en marcha. En algún caso será preciso plantearse el paso de alguno de los proyectos en marcha a iniciativa pública o estudiar la fragmentación de los mismos.

Es el momento de plantear conceptos que no requieran grandes aportaciones financieras sino la puesta en carga de infraestructuras existentes e infrautilizadas.

 Rehabilitación, reutilización y sostenibilidad son conceptos que tienen que acompañar la revisión del PGOUM/97.

5. El problema de la vivienda y la clasificación del suelo

La consecuencia de la clasificación como teóricamente urbanizable de una gran parte de suelo vacante en el municipio así como en la Comunidad de Madrid, incluso en toda España, junto con las facilidades crediticias y la expansión de disponibilidades financieras derivadas de la integración en el euro, fue el alza continuada del precio del suelo y la generación de grandes plusvalías que revirtieron en los propietarios del suelo con su compra por los promotores inmobiliarios que crecieron en número y tamaño apoyados por las entidades financieras. En base a una falsa suposición de que la mayor clasificación de suelo abarataría los precios se produjo a través de la legislación y el planeamiento que la desarrolló, una gran cantidad de suelo apto para urbanizar que ha enterrado grandes cantidades de dinero que ahora lastran los balances de las entidades financieras.

Estos hechos han producido en el municipio de Madrid como se observa en el cuadro siguiente, y estimando un promedio de superficie de 100 m2 por vivienda suelo calificado para más de 210.000 viviendas, de las cuales  27.800 son  viviendas remanentes en ámbitos ya urbanizados y 73.000 son viviendas en ámbitos en proceso de urbanización, un total de más de 100.000 viviendas a medio plazo. Además existen 75.000 viviendas en gestión y otras 35.000 planeadas en la ciudad de Madrid, un total de 110.00 viviendas a largo plazo.

	Suelo Urbano			Suelo Urbanizable
	APE	API	APR	UNP	UZI	UZP	Total general
En Planeamiento	-	-	2.333.345	-	-	1.325.600	3.658.945
En Gestión	706.315	7.836	1.827.048	-	-	4.937.507	7.478.706
En Urbanización	98.869	-	386.116	1.295.410	324.000	5.197.018	7.301.413
Urbanizado	332.420	851.632	331.486	-	508.906	754.639	2.779.083
Total general	1.137.604	859.468	4.877.995	1.295.410	832.906	12.214.1764	21.218.147

Es imposible elaborar proyecciones de demanda real de vivienda a partir del análisis del número de viviendas construidas dentro de las proyectadas por el PGOUM/97 dada su complejidad, sin embargo, parece adecuado señalar que las previsiones realizadas por el Servicio de Estudios Económicos del BBVA y las de distintos estudios realizados estiman que durante los próximos siete años se podrían formar, en promedio, poco más de 100.000 hogares al año en el conjunto del estado. Esta cifra supone una cuarta parte de los que se formaron durante la última década (con un promedio de casi 400.000 hogares al año entre 1998-2008).

De acuerdo a estas previsiones, a medio plazo no puede preverse para el municipio de Madrid unas necesidades superiores a las 10 o 15.000 viviendas nuevas anuales, sin tener en cuenta el stock de viviendas vacías existente que es de muy difícil cuantificación.

Según estos datos podemos afirmar  que existen viviendas para satisfacer la demanda en los próximos 20 años sólo en el municipio de Madrid, a lo que deberíamos sumar las viviendas que ofertan el resto de municipios de la Comunidad de Madrid.  La evaluación de esta situación debe ser prioritaria en la redacción del Nuevo Plan General de Madrid.

En todo caso ante la imposibilidad de predecir el futuro y con el fin de evitar los movimientos pendulares en la clasificación del Suelo de Madrid, según que el planeamiento se redacte en época de crisis o de bonanza, parece claro que la opción debe ser mantener la clasificación existente si bien con las correcciones que se deriven de la mejora del modelo de ciudad resultante y fijando condiciones de programación de las urbanizaciones.

6. La Difusión de la centralidad

El PGOUM/97 propuso una difusión de la centralidad para corregir una situación de desequilibrio territorial mediante la creación de nuevos centros.

Aunque se pretendía la creación de una mezcla equilibrada de usos, se ha desarrollado una dispersión de los mismos por el territorio sin tener en cuenta la necesaria complejidad que forma una centralidad, ni el espacio público que sirve de base a su estructura interna, ni las necesidades para una accesibilidad con un reparto modal adecuado.  Lo que finalmente se ha logrado es diluir la centralidad en el territorio más que difundirla y hacerla mucho menos accesible peatonalmente y por transporte público.

Esta situación ha generado áreas terciarias y comerciales monocultivo que se han localizado (en la mayor parte de los casos) en los suelos que los Planes de desarrollo y sus modificaciones dispusieron para ellas menos accesibles de lo que sería deseable, como si fuesen áreas de oportunidad metropolitana más que parte de la estructura del modelo de la ciudad.

Se observa que la creación de nuevas centralidades en la ciudad se asemeja más a los procesos de creación de centralidades metropolitanas que se han desarrollado estos años, que a los de la ciudad consolidada.

7. Sistema Viario

Con el mismo seguidismo con el que se han aceptado las decisiones de la Administración Estatal en el dibujo de la red, es aceptado el diseño de las vías y así el viario construido ha mantenido la fragmentación territorial y separación entre las distintas zonas de Madrid, ya detectada por el PGOUM que no estableció los criterios de un sistema viario integrador. El carácter de “insularidad” derivada de este modelo (piezas urbanas delimitadas y/o atravesadas por autopistas) se agrava en los PAUs, heredados, y en los nuevos desarrollos.

Para superar esta situación y en contradicción con el PGOU/97,  el mayor proyecto de inversión del Ayuntamiento de Madrid ha sido el soterramiento de una gran parte de una de estas vías, la Calle30 tramo Oeste, lo que ha permitido recuperar una zona importante de la ciudad para los ciudadanos (Proyecto Madrid Río).

 8. Sistema de Transportes

Los viajes con origen o destino en el municipio de Madrid han aumentado el 4,9% anual mientras que en la Comunidad los desplazamientos intermunicipales han crecido al 7,6% anual para los desplazamientos transversales y un 9% para los radiales dentro del mismo corredor. Esto quiere decir que Madrid pierde peso relativo como polo generador de viajes en relación con la corona metropolitana, lo que alivia la presión sobre la ciudad central debido a la aparición de nuevos centros metropolitanos.

A pesar de estas disfunciones una de las mayores fortalezas de la ciudad actual lo constituye la red de Transporte Público (Cercanías, Metro y autobuses) que se ha extendido espectacularmente.  El desarrollo de la ciudad se debe apoyar en la explotación y puesta en carga de estas infraestructuras ya realizadas.

A pesar de esta extensa red, el reparto modal en la almendra, que en 1996 era 74%/26%, es en la fecha de la última encuesta de movilidad, el 2004 se mantenía en el 74,1%/25,9%. Esperemos los resultados de una imprescindible nueva Encuesta de Movilidad dados los cambios en la movilidad producidos en los siete años transcurridos desde la última para poder efectuar una nueva evaluación e la movilidad.

Las principales causas del escaso incremento del uso del transporte público son: por un lado, la desconexión entre la ordenación de la ubicación de usos contenida en el PGOUM/97 y el sistema de transporte, y por otro el planteamiento de grandes centralidades que no han sido desarrolladas, mientras se olvidaban las centralidades interiores que continúan sin resolverse, asunto que ya ha sido tratado y al que se volverá en otro momento, pero de poco sirve mejorar la calidad de los servicios de transporte público si no van acompañados de una ordenación que busque los mismos objetivos.

9. Actividades Económicas

El objetivo de descentralización del uso industrial es coincidente en la estrategia del Plan del 97 con el uso terciario. En el caso del uso terciario, la descentralización se pretendía conseguir ligada a los usos residenciales que proponía el Plan en los suelos urbanizables como modo de conseguir nuevas centralidades.

Como consecuencia de ello se ha producido en los ámbitos regulados por la NZ 9.1 y 9.2 una paulatina transformación hacia el uso residencial de manera que actualmente, queda con un uso industrial un 35% y un 55% respectivamente para dichas ordenanzas. El hecho es que actualmente no hay ámbitos de suelo industrial disponible en los distritos centrales.

Sin embargo, en las áreas externas existe una gran oferta de suelo industrial calificado y urbanizado como puede observarse en el siguiente cuadro.

Edificabilidad Remanente Industrial por tipo de suelo (m2)
	Suelo Urbano			Suelo Urbanizable
Estado/Ámbito	APE	API	APR	UZI	UZP	UNP	Total Estado
Sin iniciar	-	-	105.000	-	513.300	-	618.300
En Planeamiento	40.826	204.445	-	-	179.100	-	424.371
En Gestión	115.021	-	290.670	-	1.702.656	-	2.108.347
En Urbanización	91.454	-	44.265	-	2.277.628	-	2.413.347
Urbanizado	696.845	3.904.665	411.658	329.110	360.403	-	5.702.681
Total Ámbito	944.146	4.109.110	851.593	329.110	5.033.087	-	11.267.046

En cuanto a la evolución del uso terciario, la estrategia municipal de revitalización del centro de la ciudad mediante el uso residencial, no se ha visto reflejada en la iniciativa privada que ha considerado tradicionalmente el centro como lugar estratégico para el desarrollo de la Actividad Económica, como prueba la Modificación de PG realizada para la construcción de las torres de oficinas en la Castellana.

El intento de descentralización terciaria no ha sido perseguido por igual en todos los usos terciarios. Así, en cuanto al uso comercial, llama la atención que el PGOUM/97 por un lado posibilite la implantación de su uso hasta planta primera aumentando la altura del “zócalo” comercial y por otro lado dificulte la implantación de este mismo uso como edificio exclusivo en el centro.

Los edificios exclusivos de oficinas o comercial se han quedado prácticamente fuera del centro de Madrid, con excepción de los Ejes Terciarios, por las muchas dificultades existentes para la aprobación de los Planes Especiales a que obliga el PGOUM/97 para su autorización.

Resultaría conveniente una profunda revisión de la normativa de usos en toda la ciudad consolidada, separando la misma de criterios morfológicos y centrándose en parámetros de densidad y accesibilidad. Por otra parte la normativa de actividades debería constituir una ordenanza separada que fije los parámetros básicos de las mismas y remita a la cambiante legislación sobre la misma una parte importante de sus determinaciones (seguridad, impacto, ambiental, etc).

Así mismo una nueva zonificación comercial y terciaria permitiría reconducir las deficiencias detectadas en el Plan del 97, en el sentido de entender como un activo la capacidad de atraer actividad a la ciudad consolidada.

10. Reequilibrio de la ciudad:

10.1  Dotaciones

Del análisis de la ordenación establecida por el PGOUM/97 resulta que para el Suelo Urbano el grado de equipamiento del área interior a la M-30 es sustancialmente menor que el del área exterior a la orbital tanto en espacios deportivos como en equipamientos. Sin embargo la mayor parte de los Servicios de la Administración se encuentran dentro de la M-30.

Existen importantes diferencias en las tasas de suelo calificado para dotaciones entre unas zonas de la ciudad y otra. Existe mucho suelo calificado como dotacional en los Nuevos Desarrollos. Esto ha cristalizado en la existencia de parcelas dotacionales vacías que producen unos espacios sin vida dentro de los PAUs y dificultan, entre otras cosas, la consolidación de barrios dotados de variedad urbana, equilibrados y autosuficientes. La construcción de viviendas de alquiler en los suelos calificados como dotacionales podría aumentar la escasa densidad de estos desarrollos, homogeneizando y equilibrando la ciudad.

Dada la dificultad de la gestión de las dotaciones públicas en determinados sectores, se está contando con la ayuda de la gestión privada especialmente en sector educativo y asistencial. El Ayuntamiento ha abierto también el camino de la gestión privada de los equipamientos deportivos. Dadas las tendencias de reducción presupuestaria de todas las administraciones deberían estudiarse nuevas fórmulas de gestión privada, garantizando el carácter público del suelo que los mantiene.

10.2 Zonas Verdes

En suelo Urbano no existían actuaciones relevantes en zonas verdes en el PGOUM/97, y sin embargo la una de las operaciones más emblemáticas de la ciudad en este periodo ha sido la creación de una nueva zona verde (Proyecto Madrid Río). Así el presupuesto se ha gastado en la realización de una zona verde no prevista y se han abandonado las existentes, así como se ha retrasado la creación de las previstas (Parque de la Gavia, etc.).

Respecto a los PAUs y los Nuevos Desarrollos, existe una gran cantidad de zonas verdes y sin embargo la sensación que producen es la de ser zonas verdes con un carácter marginal en su mayoría (de protección de carreteras, etc.), sin articulación en los nuevos barrios. Y que en vez de generar espacios urbanos complejos los empobrecen.

Esta es una característica muy común en las nuevas zonas verdes, generadas casi siempre con carácter marginal. La revisión del Plan debe acometer el establecimiento de las condiciones de ubicación y diseño de las zonas verdes que en la actualidad carecen de regulación.

11. Intervención en la ciudad consolidada.

11.1 El patrimonio histórico.

Se debe abrir una discusión sobre la actuación en el Patrimonio edificado en la que el COAM debe tener un papel protagonista. Parte de esta discusión deben  ser el papel del Catálogo, la rehabilitación frente a la construcción de nueva planta, la liberalización o control de la intervención sobre el patrimonio histórico y la vigencia o no de la actual Ordenanza 1

Tras el fracaso actual del intento de recuperación de los patios de manzana hay que tratar de buscar soluciones más operativas rebajando el nivel de los objetivos.

11.2 El tema del Centro, el Ensanche y las Colonias Históricas.

Una parte importante de la Revisión del Plan debe ser la definición de actuaciones para la ciudad consolidada definiendo objetivos realistas para esta.

Entre los temas a tratar se destacan la discusión de la recuperación de espacios públicos a través de la desdensificación, por ejemplo liberando y recuperando plazas de la ciudad como la plaza de la Cebada.

Como hemos descrito anteriormente existe un déficit de equipamientos en la ciudad consolidada que se ha agravado con los intentos de deslocalización de los existentes, tanto públicos (Ciudad de la Justicia), como privados. Debe mantenerse el número de equipamientos metropolitanos y nacionales así como el Patrimonio Público, que no se debe privatizar sino rehabilitar o reutilizar.

Es necesario poner en valor y potenciar los equipamientos  en la ciudad central frente a los situados en áreas metropolitanas ya que estos disponen de una mejor accesibilidad de partida. Entre estos equipamientos podrían encontrarse nuevas sedes de las Universidades para cursos de posgrado, equipamientos públicos metropolitanos, etc.

Hay que reaccionar frente a la acelerada terciarización de la periferia en busca de frenar la fuga de empleos hacia el exterior del municipio. Así mismo promover una redistribución de la actividad terciaria en el municipio incentivando el equilibrio para afrontar la saturación terciaria actual de algunos distritos y la escasez de servicios en otros (nueva zonificación comercial y terciaria).

Otro tema a tratar es la mejora del diseño urbano en la ciudad consolidada.

11.3 La rehabilitación de la Primera Periferia. La ordenanza 3.

Se trata de tramas consolidadas con problemas de obsolescencia, pérdida de población y/o de dinamismo socioeconómico.

Entre ellas, las antiguas parcelaciones periféricas más o menos consolidadas y con problemáticas diferentes; los polígonos de bloque abierto de peor calidad y en los que se concentran problemas de marginalidad, pobreza y deterioro de la edificación… Cada una de estas tramas debería contener un diagnóstico preciso que, junto con las transformaciones estratégicas previstas en el Plan permita redactar unas directrices o, en su caso, pre avances de diseño, a ser desarrollados en posteriores instrumentos operativos: Planes de Rehabilitación, Mejora, Reurbanización, Revitalización, Remodelación Puntual, etc. Instrumentos que deberían ir más allá de los simples aspectos regulatorios que precisan las Áreas Consolidadas Estables (Ordenanzas).

En  las tramas de bloque abierto es importante tratar en el Nuevo Plan General el tema de los espacios de uso público, de titularidad pública o privada, en los espacios interbloques  de las zonas de bloque abierto.  Hay que estudiar su rehabilitación  y  buscar nuevos usos en estos espacios como solución para su recuperación.

12. Las Grandes Actuaciones ante el cambio de ciclo económico.

12.1 Programa municipal de vivienda en suelos urbanizables: los Paus.

El programa de los PAUS ha tenido, en cuanto a su ejecución y objetivos, un gran éxito, habiendo significado el eje de la política de viviendas públicas en Madrid. Sin embargo, la ordenación de los mismos y la ciudad resultante ha generado numerosas críticas en relación a su diseño, a la dotación de equipamientos y a su accesibilidad.

Ya se ha apuntado en el apartado dedicado a la ciudad equilibrada que por otra parte existe mucho suelo calificado como dotacional, más del que ha podido desarrollarse, lo que ha cristalizado en la existencia de parcelas con calificación dotacional vacías que producen unos espacios sin vida dentro de los PAUs y dificultan, entre otras cosas, la consolidación de barrios dotados de variedad urbana, equilibrados y autosuficientes. La construcción de viviendas de alquiler en los suelos calificados como dotacional podría aumentar la escasa densidad de estos desarrollos, homogeneizando y equilibrando la ciudad.

12.2 Prolongación de la Castellana e integración de las áreas ferroviarias de Chamartín y Fuencarral.

El interés de este proyecto para la ciudad es grande por el hecho de que se acumulen en él la solución de múltiples problemas de dotaciones e infraestructuras de gran impacto para el funcionamiento de la ciudad. El tamaño del mismo con los requerimientos económico financieros que lleva consigo, hacen preguntarse si debería dividirse para ser enfrentado con garantías de éxito o incluso si la Revisión del PGOUM/97 Plan debería estudiar un Plan alternativo.

12.3 Nueva Centralidad del Este.

Como consecuencia de la no concesión de la sede de los Juegos Olímpicos a Madrid esta gran centralidad no se ha comenzado a desarrollar y sólo se encuentra en la zona el Estadio Olímpico de Madrid conocido popularmente como la Peineta que está previsto sea sede del Club de Futbol Atlético de Madrid.

Deberá estudiarse la propuesta en base a la posibilidad de un futuro By Pass del AVE. Asimismo, se deberá reconsiderar el proyecto de Villa Olímpica, reservando el espacio hasta que la ciudad consiga organizar los Juegos o modificando su destino final.

12.4 Remate del Suroeste y Operación Campamento.

La importancia de las operaciones que no se han realizado  en esta área deriva del hecho de que son importes operaciones de Vivienda de Protección en ámbitos de Suelo Urbano.

 Se observan carencias en lo que  se refiere a los accesos por carretera que se apoyan en la M-40, la N-V, la Avda. de la Aviación y la Avda. de los Poblados, red que en la actualidad está ya en capacidad, sobre todo la N-V y la M-40 y no parece que sea posible el establecimiento de nuevos accesos. Se debe potenciar al máximo los sistemas de transporte público.

12.5 Estrategia de Desarrollo del Este

La confluencia en este desarrollo de aspectos tales como su gran tamaño, el carácter privado de la gestión propuesta para la inmensa mayoría de sus ámbitos y la baja densidad del planeamiento previsto en estos desarrollos así como las dificultades que tendría la Administración de asumir los gastos derivados y la construcción de las dotaciones, nos llevan a la conclusión de que uno de los puntos más importantes de la revisión del PGOUM/97 sería redefinir el conjunto de la estrategia del Este y las características de las actuaciones que la forman,  en particular Valdecarros.

Una base importante para dicha revisión estaría en el estudio de un nuevo eje radial que sea prolongación sur de la Castellana, incorporando a dicho eje Méndez Álvaro, estación de contenedores de Abroñigal, cornisa sur de Palomeras, Mercamadrid y Parque Lineal del Manzanares. Estudiando también conexiones transversales al mismo apoyadas por el trazado del nuevo Eje Transversal E‐SO, de 30 kilómetros, que conectará el Corredor del Henares con el Suroeste metropolitano a través del centro de Madrid.

Juan Barrado. Col.5826